Drei Vorschläge

Damit Hilfe gelingt

Der alltägliche Kampf um das Menschenrecht auf Gesundheit ist praktische Katastrophenprävention. (Foto: medico)
Notwendig ist ein Paradigmenwechsel in der humanitären Hilfe von kurzfristig geförderter Soforthilfe hin zu einer vorausschauenden strategischen Hilfe.

1. Strukturelle Prävention

Menschen in ihrem Bemühen zur Seite zu stehen, sich vor Katastrophen besser zu schützen, ist fraglos wichtig und sinnvoll. Das lehren alle zurückliegenden Desaster.

Auch dem Ausbruch der Ebola-Epidemie in Westafrika  hätte wirksamer begegnet werden können, wenn die betroffenen Länder über funktionierende Public Health Strukturen, über ausreichend ausgestattete öffentliche Gesundheitssysteme sowie qualifiziertes eigenes Gesundheitspersonal verfügt hätten.

Ziel von humanitärer Hilfe muss deshalb nicht zuletzt die systematische Förderung von lokaler Vorbeugungs- und Bewältigungskompetenz sein, eine „strategische humanitärer Hilfe“ sozusagen,  die immer, auch bereits in Zeiten akuter Krisen, gezielt auf die Förderung lokaler Strukturen setzt. Dazu ist die Einbeziehung und Ausbildung lokaler Kräfte nötig, und zwar nicht nur zur Unterstützung entsandter ausländischen Experten, sondern als die maßgeblichen Träger des Bemühens um Krisenvorbeugung- und bewältigung. Das setzt die Anerkennung von lokalen Kräften voraus, aber auch deren angemessene Bezahlung.

Lokale Kräfte statt Parallelstrukturen

Der Idee einer international aufzustellenden „Emergency Response Work Force“, wie sie als Antwort auf die Ebola-Krise diskutiert wird, ist dagegen mit Skepsis zu begegnen. Selbst wenn es immer auch Situationen geben wird, in denen eine rasche Mobilisierung und Entsendung  internationaler Expertise notwendig sein könnte, dürfen solche Aktionen nicht zu Lasten der Förderung lokaler Fachkräfte und Einrichtungen gehen. Insbesondere ist das Entstehen von Parallelstrukturen zu verhindern, die am Ende nur teure Eigendynamiken entfalten.

Der Blick auf die bestehende Praxis von humanitärer Hilfe zeigt, dass von einer solchen vorausschauenden Hilfe noch nicht die Rede sein kann.  So erfreulich es ist, dass sich das Auswärtige Amt in seinem strategischen Ansatz für die humanitäre Hilfe von einem Paradigmenwechsel spricht und sich zu einer  „strategischen Hilfe“ bekennt , spielt die neue Strategie in der Praxis noch immer eine nur nach gelagerte Rolle. Um ihr zu größerer Geltung zu verhelfen, müsste sie finanziell deutlich besser  ausgestattet werden. Zuletzt machten die für „Preparedness“ eingesetzten Mittel knapp 2 % der insgesamt für humanitäre Hilfe zur Verfügung stehenden Mittel aus.

Daneben bedarf es noch immer einer verbesserten Einbettung von humanitärer Hilfe in das Kontinuum von Not-, Übergangshilfe und  Entwicklungszusammenarbeit. Mit einer Neuordnung von Budgetzuständigkeiten alleine ist das nicht getan. Die Förderung von „Preparedness“ erfordert eine konzeptionelle Abstimmung zwischen den verschiedenen Akteuren der Hilfe von Anfang an.

Wichtigste Voraussetzung für den Erfolg des „Preparedness“-Ansatzes aber ist politisches Handeln. Wer lokale Kompetenz fördern will, kann nicht umhin, korrigierend auf jene globalen Zusammenhänge einzuwirken, die lokaler Kompetenz entgegenstehen. Vor allem ist es unsinnig, wenn das Bemühen um Bewältigungskompetenz zur Rechtfertigung herhalten muss, nichts mehr gegen die Ursachen von Krisen tun zu müssen.

Bedenklich stimmt in diesem Zusammenhang, wenn die EU-Kommissarin für Humanitäre Hilfe Kristalina Georgieva von Bewältigungsmechanismen spricht, die „die Menschen selbst schaffen müssen". In der globalisierten Welt wird lokale Präventions- und Bewältigungskompetenz immer auch eine global zu verantwortende Ressource sein.

Menschenwürdige Lebensumstände verhindern Krisen

Voraussetzung für das Abmildern der Folgen künftiger Krisen ist zuallererst ein Drängen darauf, wie das Risiko für das Eintreten von Krisen als solches reduziert werden kann. Auch wenn in der offiziellen Lesart  humanitäre Hilfe kein Instrument zur Lösung von Krisen ist, ist aus menschenrechtlicher Perspektive dennoch darauf zu achten, dass neben der Förderung von Bewältigungskapazitäten immer auch die Schaffung menschenwürdiger Lebensumstände ein Ziel bleibt.

Anders ist strukturelle Prävention nicht zu denken. Es wäre völlig absurd, wenn der Preparedness-Ansatz schließlich zur Rechtfertigung dafür genutzt würde, nichts mehr gegen die Ursachen humanitärer Krisen z.B. gegen den Klimawandel unternehmen zu müssen.

Die Chance für eine nachhaltige, humanitäre Hilfe, liegt deshalb in der Verschränkung von humanitärer Hilfe mit einer Politik, die in der dramatischen Zunahme von Krisen keine Zwangsläufigkeit sieht.

So wichtig es ist, bereits in der Soforthilfe z.B. funktionierender Gesundheitsdienste zu planen, so notwendig ist es, zeitgleich z.B. auf eine Regulierung der Migration von Gesundheitsfachkräften zu drängen. Solange mehr Ärzte aus Sierra Leone im Ausland tätig sind als in Sierra Leone selbst, muss die Förderung lokaler Bewältigungskompetenz scheitern.

Parallel zur Verbesserung des Umgangs mit Krisen ist auf politischem Wege auf Vermeidung von Krisen zu drängen – so, wie es der Vertreter der Bundesgesundheitsministeriums auf der Ebola-Sondersitzung des WHO-Exekutivrates im Januar diesen Jahres in Genf gefordert hat, als er neben der Systemförderung auch eine Auseinandersetzung mit der sozialen Ungleichheit anmahnte, die fraglos eine der treibenden Ursachen der gegenwärtigen Krisendynamik darstellt.

Exemplarisch verdeutlicht die Ebola-Krise, wie sich eine Krise zu einem multiplen Krisengeschehen aufschaukeln kann, das schließlich alle gesellschaftlichen Sphären tangiert: den Bildungssektor, die Ernährungssicherheit, die Wirtschaftskraft, das Sozialgefüge. Solche multiplen Krisendynamiken sind heute vielerorts auszumachen. Sie erfordern ein konzertiertes Handeln, das über einzelne Sektoren hinwegreicht. Statt mit UNMEER, der „UN Mission for Ebola Emergency Response“ die erste je von den UN einberufene Mission für einen Gesundheitsnotfall zu schaffen, wäre es womöglich angemessener gewesen, damit UN-OCHA zu beauftragen. Die „Ebola-Krise“ jedenfalls wird nicht zu Ende sein, wenn die Zahl der Infizierten und Toten wieder gesunken ist. Längst sind die Stimmen nach einem „Marshall-Plan“ für die betroffenen Länder laut geworden.

Verschränkung von Soforthilfe mit politischer Regulation

Aber auch die Bekämpfung der Ernährungskrisen in den Sahelländern erfordert eine Verschränkung von Soforthilfe mit politischer Regulation. Inzwischen gibt es hinreichend Evidenz dafür, dass der beste Schutz vor Ernährungsunsicherheit die kleinbäuerliche Landwirtschaft ist. Die zu fördern, müsste das Ziel von Hilfe sein, die auf lokale Bewältigungskompetenz setzt. Voraussetzung dafür ist die Korrektur jener auf dem G8-Gipfel 2012  initiierten „New Alliance for Food Security and Nutrition“, die explizit auf die Ausweitung des Agrobusiness setzt. Leider wurde diese Korrektur auf dem G7-Gipfel in Schloss Elmau nicht vorgenommen.

Das Widererstarken lokaler Selbstversorgungsmöglichkeiten würde übrigens auch eine Antwort auf das Problem der wachsenden Lücke zwischen humanitärem Bedarf an Hilfe und zur Verfügung stehenden Mitteln geben. So wichtig es ist, über zusätzliche Mittel für Mittel nachzudenken, so notwendig ist immer auch die Klärung, wie durch Schaffung von menschenwürdigen Lebensumständen der Bedarf für Hilfe reduziert werden kann. Die Welt leidet nicht an zu wenig Hilfe, sondern an Verhältnissen, die immer mehr Hilfe erforderlich macht.

Die beklagenswerten Verhältnisse in Syrien und den Anrainerstaaten zeigen, dass dem Elend der Menschen mit humanitärer Hilfe alleine nicht mehr begegnet werden kann. Auch die Kapazitäten der großen UN-Hilfsorganisationen sind längst überschritten. Solange keine politische Lösung aufscheint und selbst Verhandlungen über minimale humanitäre Verpflichtungen scheitern, kann das Bemühen um humanitäre Milderung der Folgen der Krise nur in Ansätzen gelingen.

Mit Blick auf die tendenziell wachsende Lücke zwischen Bedarf und Mitteln sind alle politischen Initiativen, die auf Abhilfe drängen, so auch die „Nansen–Initiative“, zu begrüßen. Es sind tatsächlich große Erwartungen, die zivilgesellschaftliche Akteure daran richten. Seit einigen Jahren schon fordern z.B. Brot für die Welt, medico international, Pro Asyl u.a. international kodifizierte Schutzrechte für alle Menschen, die aufgrund von Krisen und Katastrophen ihre angestammten Wohngebiete verlassen müssen. In einer gemeinsamen Denkschrift haben wir angeregt, ähnliche Schutzrechte, wie sie die UN-Flüchtlingskonvention Kriegsflüchtlingen garantiert, auch für Menschen zu schaffen, die z.B. aufgrund des Klimawandels zur Flucht und Migration gezwungen werden. Dabei wäre auch darüber nachzudenken, wie sie für erlittene Verluste kompensiert werden können.

2. Stärkung öffentlicher Institutionen

Auch in der Frage der Qualitätssicherung lohnt der Blick auf die Ebola-Krise. Ohne Frage wäre eine schnellere Reaktion notwendig gewesen, und ohne Frage hat auch die WHO nicht angemessen reagiert. Aber statt daraus nun den Schluss zu ziehen, parallel zur WHO neue Response-Strukturen auszubauen, gilt es die WHO in ihren Aufgaben zu stärken. Das betrifft die interne Governance der Organisation, wo es bürokratische Verkrustungen aufzubrechen gilt, aber auch die zuletzt immer schlechter gewordene finanzielle Ausstattung der Organisation. Mit der Einrichtung eines „Emergency Response Fund“ unter dem Dach der Weltbank würde sich die eh schon problematische Fragmentierung des humanitären Systems weiter verschärfen.

Fragmentierung auf politischer Ebene ist auch der Grund für die wachsende Zahl von Übergriffen auf humanitäre Helferinnen und Helfer. In allen Krisen, auch in den sog. Naturkatastrophen, werden gegenläufige Interessen ausgetragen und geht es auch um Machtfragen. Diese werden umso härter geführt, wie es im Zuge von Staatszerfall zu einer Informalisierung von Gewalt kommt und Herrschaft zunehmend von Warlords, lokalen Milizen, Separatisten und/oder Befreiungsbewegungen ausgeübt wird. Es ist inzwischen hinlänglich bekannt, dass in solchen Kontexten auch humanitäre Hilfe zu einer politisch umkämpften Ressource werden kann.

Problematisch ist, dass im Zuge der Fragmentierung von Gewalt viele neue Akteure auf den Plan getreten sind, die kaum oder nur unzureichend Kenntnis vom humanitären Völkerrecht haben. Die Prinzipien von Neutralität und Unparteilichkeit humanitärer Hilfe haben für sie kaum Bedeutung.

Dass aber auch neue Gewaltakteure auf humanitäre Prinzipien verpflichtet werden können, zeigt exemplarisch die Genfer NRO „Geneva Call“, die aus der „Internationalen Kampagne zum Verbot von Landminen“ heraus entstanden ist. Der „Geneva Call“ bietet sogenannten „Bewaffneten Nichtstaatlichen Akteuren“ (ANSA), die im juristischen Sinne keine Völkerrechtssubjekte sind, die Möglichkeit, sich mit formellen Erklärungen, die beim UN-Generalsekretär hinterlegt werden, dennoch auf die Einhaltung von humanitären Grundsätzen zu verpflichten.

Fragmentierung von Gewalt

Dazu sind meist langwierige und mitunter nicht ungefährliche Überzeugungsarbeiten notwendig, die, wie die Arbeit des „Geneva Call“ zeigt, aber höchst erfolgreich sein kann. Derzeit sind es 53 bewaffnete NSA, die eine oder mehrere Erklärungen mit dem Geneva Call unterzeichnet haben: darunter übrigens auch die kurdischen Organisationen im Irak und in Syrien.

Qualität und Nachhaltigkeit von Hilfe steht und fällt mit den Partnern vor Ort. Das wurde nochmals im Falle der Erdbeben-Katastrophe in Haiti überdeutlich. Zwar gab und gibt es dort eine gewählte Regierung, die aber nicht über das verfügt, was effektive Regierungsarbeit erfordert: den politischen Raum (als Voraussetzung für Gestaltung), ausreichende Mittel (ohne die die Forderung nach Accountability ins Leere laufen muss), vor allem aber über nachgelagerte öffentliche Institutionen und Behörden (an die die Verantwortung für Planung, Koordination, Umsetzung und Kontrolle delegiert werden kann).

Es gab und gibt in Haiti viele engagierte Basisstrukturen und Selbsthilfeorganisationen, ohne die das dortige Leben längst zusammen gebrochen wäre. Dennoch kann privates Engagement niemals das Fehlen öffentlicher Institutionen kompensieren.

Strategische humanitäre Hilfe muss sich dieser Realität stellen, und z.B. den Aufbau von Verwaltungsfachschulen initiieren, um jenen Mittelbau entstehen zu lassen, in dem lokale Bewältigungskompetenz ihren institutionellen Ort findet. Leider aber ist es noch immer so, dass kompetente lokale Kräfte von der internationalen Hilfe absorbiert und so dem Aufbau eigener Kapazitäten entzogen werden.

Der Aufbau solcher Institutionen braucht Zeit, ist aber schließlich die einzige Chance, dass Nachhaltigkeit entstehen kann. In Afghanistan hat medico international, nicht zuletzt mit Mitteln der deutschen humanitäre Hilfe, über viele Jahre hinweg humanitäres Minenräumen durchführen können. Anfangs wurden die Arbeiten vor Ort von einer UN-Struktur, von der UN-Mine Action Coordinating Agency (UN-MACA) koordiniert, die aber bewusst von Anfang an so angelegt wurde, dass die Verantwortung Zug und Zug in afghanische Hände übertragen werden konnte. Heute heißt die Behörde nur noch MACCA. Im Rahmen von humanitärer Hilfe ist eine lokale Institution entstanden, die nun den Einsatz international gepoolter Mittel steuert, überwacht und  verantwortet.

3. Konsequente Ausrichtung an universellen Menschenrechten

In den zurückliegenden Jahren haben Vertreter humanitärer und Menschenrechts-NGOs immer wieder betont, dass es grundsätzlich verschiedene Mandate sind, denen Militärs und Hilfsorganisationen unterliegen. Zwar kann es zwischen beiden hin und wieder Begegnungen und einen Informationsaustausch geben, aber keine geregelte Kooperation.

Zivile Akteure sind gut beraten, auf eine strikte Trennung zwischen humanitärer Hilfe und militärischen Maßnahmen zu drängen. Um frei von politischen und anderen Zwängen handeln zu können, müssen humanitäre Organisationen ihre Entscheidungen unabhängig fällen. Aber auch das Pochen auf Unabhängigkeit schützt nicht davor, dennoch ungewollt für politische Zwecke instrumentalisiert zu werden.

Deshalb sind humanitäre Akteure gut beraten, wenn sie ihre Arbeit immer wieder an der Idee universell verstandener Menschenrechte auszurichten. Ziele und Orientierungsrahmen von zivilen Akteuren unterschieden sich prinzipiell von einem territorialen bzw. national gebundenen Sicherheitsbegriff.

In bewaffneten Konflikten kann der Grundsatz der Menschenrechte für zivile Akteure ein Dilemma begründen. Dann stehen Neutralität (um zwischen den Fronten Hilfe leisten zu können) und Positionierung (um Menschenrechtsverletzungen anzuklagen), beides ethische Ansätze, miteinander im Konflikt. Für das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) ergibt sich daraus die Notwendigkeit für ein komplementäres Handeln mehrerer Akteure. Während die einen sich strikt jeder Stellungnahme enthalten, können die anderen Klartext reden. Und in diesem Sinne versteht der IKRK den Grundsatz der Neutralität eben nicht als ein moralisches Dogma, sondern als eine Methode, ohne die unter bestimmten Bedingungen hilfsbedürftige Menschen nicht erreicht werden können.    

Der Schutz vor Völkermord und Kriegsverbrechen gehört fraglos zu den Rechten, deren Garantie und Durchsetzung in internationaler Verantwortung liegt. Auch wenn in den letzten Jahren verstärkt Anstrengungen unternommen wurden, diese Schutzverantwortung politisch zu fassen, fehlt noch immer die institutionelle Klarheit, wer, wann und in welchem Rahmen dazu legitimiert ist, über den Einsatz militärischer Mittel zu entscheiden. Die derzeitige Grauzone, in der solche Entscheidungen von Partikularinteressen und Opportunitätserwägungen abhängen, ist in hohem Maße unbefriedigend.

Ethische Grundsätze oder politische Opportunitätserwägungen?

Für die Menschen im syrisch-kurdischen Kobane, die monatelang unter dem Terror des IS gelitten hatten, waren die Luftschläge der US-Armee eine Voraussetzung für die Verbesserung ihrer humanitären Lage. Dies festzustellen, bedeutet keinesfalls auch der desaströsen Interventionspraxis zuzustimmen, die die USA in den zurückliegenden Jahren in der Region an den Tag gelegt haben. Und es darf bezweifelt werden, dass die USA die Stellungen des IS aus humanitären Gründen bombiert haben.

Auch das Vorgehen der Bundesregierung in der Region zeigt sich bei neuer Betrachtung weniger von ethischen Grundsätzen als von politischen Opportunitätserwägungen geleitet. Unter humanitärer Perspektive ist es in hohem Maße unverständlich, wenn die Bundesregierung die irakischen Kurden mit Waffen unterstützt, sich aber gleichzeitig nicht imstande sieht, die syrischen Kurden bei der humanitären Versorgung von u.a. yezidischen Binnenvertriebenen zur Seite zu stehen.

Dieser Artikel basiert auf einem Statement von Thomas Gebauer, Geschäftsführer von medico international, zum "Bericht der Bundesregierung über die deutsche humanitäre Hilfe 2010-2013", in einer öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe im Deutschen Bundestag.


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