2030-Studie der UN

Migration und Flucht – und die Verantwortung Deutschlands

Demo für die Rechte von Flüchtlingen in Hamburg. (Foto: Rasande Tyskar, CC BY-NC 2.0)
Die 2030-Agenda der Vereinten Nationen verspricht die Transformation unserer Welt. Wie sieht es mit dem Thema Migration in Deutschland aus?

Von Thomas Gebauer und Ramona Lenz

Während Migration in den Millennium Development Goals (MDGs) noch eine untergeordnete Rolle spielte, ist sie nun integraler Bestandteil der Sustainable Development Goals (SDGs). Unter Zielvorgabe 10.7 der Nachhaltigkeitsziele heißt es: „Eine geordnete, sichere, reguläre und verantwortungsvolle Migration und Mobilität von Menschen erleichtern, unter anderem durch die Anwendung einer planvollen und gut gesteuerten Migrationspolitik.“ Jenseits dieser expliziten Erwähnung von Migration in den SDGs betreffen zahlreiche der 17 Ziele und 169 Zielvorgaben Ursachen für Flucht und Migration. Die Überwindung von Armut, die Verwirklichung des Rechts auf Gesundheit, Gerechtigkeit, Frieden und ein verantwortungsvoller Umgang mit Ressourcen – all das sind Voraussetzung dafür, dass Menschen ihren Wohnort frei wählen können.

Zur Klärung der migrationsbezogenen Nachhaltigkeitsziele hat sich die Global Migration Group (GMG) gebildet, der 17 UN-Organisationen sowie die Internationale Organisation für Migration (IOM) angehören. Auf ihren bisherigen Treffen ging es vor allem um die Entwicklung von Indikatoren für die Messung von Fortschritt im Bereich Migration. Auch Repräsentantinnen und Repräsentanten der Zivilgesellschaft nahmen an den Treffen teil. Die GMG forderte, die „historische Gelegenheit“ zu nutzen, um zu einer besseren Governance von Migration zu kommen.

Die Beteiligung von UN-Organisationen, der IOM und von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) an der Entwicklung und Umsetzung von Migrationspolitiken verweist auf eine seit Jahren zu beobachtende grundlegende Transformation des Politischen, die auch den SDG-Prozess kennzeichnet. Eine kritische Begleitung der 2030-Agenda macht es deshalb erforderlich, den Blick auch darauf zu richten, wie zwischen- und nichtstaatliche Akteure mit den SDGs umgehen.

Dies scheint auch deshalb unumgänglich, weil das Ziel „Unterstützung geordneter, sicherer, regulärer und verantwortungsvoller Migration“ durch „gut gesteuerte Migrationspolitiken“ noch sehr vage und schwer messbar ist. Das hat auch die GMG kritisiert. Mit der Benennung quantifizierbarer Indikatoren aber wird die politische Unbestimmtheit nicht ausgeräumt. Es besteht die Gefahr, dass Flucht und Migration nicht an menschenrechtlichen, sondern an Nützlichkeitskriterien der Zielländer ausgerichtet werden, zumal auch die Wirtschaft in den Prozess eingebunden ist.

Problematisch an der Definition von „regulärer Migration“ ist, dass damit zugleich „irreguläre Migration“ konstatiert wird, was die Legitimationsgrundlage für den Ausschluss von Menschen schafft. Einem Indikator, der den Fortschritt bei der Zielerreichung an der Zahl der Opfer von Menschenhandel misst, kann durch Eröffnung legaler Migrationswege entsprochen werden, aber auch durch die Kriminalisierung von Fluchthilfe. Zivilgesellschaftliche Akteure sind aufgefordert, sich nicht von einer utilitaristischen Flucht- und Migrationspolitik vereinnahmen zu lassen und einer Instrumentalisierung der Menschenrechte entgegenzuwirken.

Verfehlte Politik als Fluchtursache

Nachdem Deutschland in 2015 zurecht für seine Willkommenskultur gelobt wurde, hat sich das Blatt inzwischen wieder gewendet: die „Balkanroute“ ist dichter als zuvor, die Abschiebemaschinerie in Richtung Türkei angelaufen und die Zahl der von deutschen Regierungsvertreterinnen und -vertretern als „sicher“ eingestuften Herkunftsländer, die Flüchtlingen alles andere als Sicherheit bieten, sprunghaft angestiegen. Gleichzeitig ist die Bekämpfung von Fluchtursachen in aller Munde. Bei näherer Betrachtung entpuppen sich allerdings die Programme von Bundesregierung und EU, die der Förderung des Flüchtlingsschutzes und der Fluchtursachenbekämpfung dienen sollen, als Maßnahmen zur Bekämpfung von Flucht und Migration selbst. Nicht um die Sicherheit von Flüchtlingen, Migrantinnen und Migranten geht es, sondern um Abschottung und die Absicherung des eigenen Territoriums durch vorgelagerten Grenzschutz.

Die Türkei ist nicht die erste fragwürdige Kooperationspartnerin der EU in Sachen Flüchtlingsabwehr. Bereits seit der Konferenz von Rabat im Juli 2006 und dem im November 2014 initiierten Khartoum-Prozess legte die EU zahlreiche Aktionspläne, Programme und Projekte auf, um die Zahl der Flüchtlinge, Migrantinnen und Migranten möglichst noch vor Erreichen der europäischen Außengrenzen aufzuhalten. Während der Rabat-Prozess West- und Nordafrika fokussiert, geht es beim Khartoum-Prozess vor allem um das Horn von Afrika und die Route über Niger.

Ausgerechnet mit den Regierungen von Ländern wie Eritrea oder Sudan, die sich schwerer und systematischer Menschenrechtsverletzungen schuldig gemacht haben und die häufig selbst der Grund sind, warum Menschen fliehen, wird über die Sicherheit von Flüchtlingen verhandelt. Deklariert als Entwicklungszusammenarbeit geht es nicht zuletzt um die Ausbildung lokaler Sicherheitskräfte, die künftig für ein effektives Migrations- und Grenzmanagement sorgen sollen. [1] Es ist weder auszuschließen, dass die Regierungen dieser Länder die mit diesen Geldern ausgebildeten Sicherheitskräfte zur Unterdrückung ihrer eigenen Zivilbevölkerung einsetzen, noch dass sie Mittel annehmen, ohne den mit verstärktem Grenzschutz noch lukrativeren Menschenhandel zu unterbinden, von dem sie selbst profitieren.[2]

Subventionierte Agrarprodukte aus Deutschland, die in Afrika zu Dumpingpreisen angeboten werden, Spekulation mit Nahrungsmitteln, Landraub und die Nutzung von Ackerflächen für die Erzeugung von Biokraftstoff für den globalen Norden anstatt für Nahrungsmittel, die zur Ernährung der lokalen Bevölkerung dringend benötigt würden, sind weitere Aspekte einer fehlgeleiteten Politik, die Fluchtursachen wie Hunger und Armut produziert. Ebenfalls deklariert als Entwicklungszusammenarbeit beteiligt sich das deutsche Entwicklungsministerium an der Umstrukturierung der afrikanischen Landwirtschaft nach europäischem Vorbild – vorgeblich, um den Hunger zu bekämpfen, tatsächlich aber werden die Interessen des internationalen Agrobusiness bedient. Mehr als 100 Millionen Kleinbäuerinnen und -bauern könnten in den kommenden Jahren ihrer Existenzgrundlage beraubt werden, warnen Kritikerinnen und Kritiker.[3]

In den Economic Partnership Agreements (EPAs), die die EU mit afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten, kurz AKP-Staaten, schließt, ist das vertraglich fixiert, was die Flucht von Menschen anfeuert: nämlich, dass Europa für den Zugriff auf relevante Rohstoffe kaum Steuern zahlen muss und auch Waren zollfrei z.B. in afrikanische Länder exportieren kann, diese Länder im Gegenzug aber allerlei Lizenzgebühren zahlen müssen: für patentgeschütztes Saatgut, für Arzneimittel, Kommunikationstechnologie usw.

Außerdem tragen Rüstungsexporte und militärische Interventionen, bei denen eigene Interessen im Vordergrund stehen, ebenso wie die Ermöglichung von Steuerflucht und -vermeidung, die Privatisierung öffentlicher Daseinsvorsorge und die klimaschädliche Lebens- und Produktionsweise des globalen Nordens zur Schaffung von Fluchtursachen bei. Wenn die soziale Verunsicherung und die Zerstörung von Lebensgrundlagen nicht gestoppt werden, wird das stille, hierzulande kaum wahrgenommene Verrecken von Menschen anhalten. Nur den wenigsten wird die Flucht nach Europa gelingen. Denn die meisten Flüchtlinge sind Binnenvertriebene, und die große Mehrheit derjenigen, die ihre Länder verlassen, bleibt in Nachbarländern in der Region.

Fehlgeleitete Asylpolitik

Die 1993 begonnene Aushöhlung des Asylrechts wurde Ende 2015 im Windschatten der für viele „größten Flüchtlingskrise seit dem Zweiten Weltkrieg“ mit Asylpaket I und II fortgesetzt. Doch die Maßnahmen, die die Bundesrepublik ergreift, um die Zahl der Menschen zu reduzieren, die in Deutschland Schutz finden, beschränken sich nicht auf das Inland. „Flüchtlingspolitik“, mahnte Bundesinnenminister Thomas de Maizière, „darf nicht erst an den Grenzen Deutschlands beginnen“: notwendig sei eine „abgestimmte, verzahnte, vernetzte gemeinsame Strategie“, um die Rechte und die Sicherheit der Flüchtlinge zu stärken. Wie wenig es aber um die Rechte und die Sicherheit von Flüchtlingen geht, wird klar, wenn wir uns einige der Länder ansehen, die Regierungsvertreterinnen und -vertreter für sicher halten, und mit denen Deutschland und die EU kooperieren oder eine Kooperation anstreben, damit sie Flüchtlinge aufhalten oder rückübernehmen.

Menschenrechtsverletzungen in diesen Ländern, die oft genug ein Anlass für Flucht sind, werden billigend in Kauf genommen und darüber hinaus gehendes menschenrechtswidriges Handeln sogar eingefordert, indem die Regierungen dazu angehalten werden, die Bevölkerung im Land zurückzuhalten. Das steht im Widerspruch zu Artikel 13 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, demzufolge jeder Mensch das Recht hat, jedes Land zu verlassen.

Deutlich wird hier der problematische Kern des herrschenden Sicherheitsdiskurses. Wenn heute von Sicherheit die Rede ist, geht es in aller Regel nicht um die Sicherheit derer, die Sicherheit am meisten bedürften, die Armen und Mittelosen, sondern nur um die Sicherheit der Privilegierten, die Absicherung des herrschenden status quo und sei er noch so sehr von sozialer Ungleichheit geprägt. Weil Sicherheitspolitikerinnen und -politiker die Gefahren, die den status quo bedrohen könnten, grundsätzlich nur im Außenverhältnis verorten, zielt deren Bemühen um Sicherheit vor allem auf Abgrenzung.

Ansätze für verantwortungsvolle Migrations- und Asylpolitik

Deutschland muss dem 1992 in Rio formulierten Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung gemäß so viel Verantwortung übernehmen, wie seinen finanziellen und technologischen Ressourcen, seinem Beitrag zu Umweltzerstörung und Klimawandel sowie seinem Anteil an der Produktion weiterer Fluchtursachen entspricht, historisch wie gegenwärtig.

Auf nationaler Ebene sollte Deutschland die Empfehlungen des Rates für Migration[4] ernst nehmen. Das hieße, anstatt über das geplante Integrationsgesetz – das Integrationsleistungen einseitig von den Zugewanderten fordert – über einen Integrationsvertrag nachzudenken, der Desintegrationsfaktoren wie fehlende Arbeitsplätze, zu wenig bezahlbarer Wohnraum, Perspektivlosigkeit und die immer weiter zunehmende Ungleichheit zwischen Arm und Reich als Integrationshemmnisse für alle in den Blick nimmt. Die ebenfalls vom Rat für Migration vorgeschlagene Verlagerung der Zuständigkeit für Fragen von Flucht, Migration und allseitige Integration vom Bundesinnenministerium auf ein anderes, eventuell eigens geschaffenes Ministerium könnte die einseitige Konzentration auf den Aspekt der Sicherheit verringern.

Was die Situation von Asylsuchenden in Deutschland anbelangt, die sich mit Asylpaket I und II deutlich verschlechtert hat, gibt es eine Reihe von Forderungen, die erfüllt sein müssen, damit ihnen ein Leben in Würde hier möglich ist. Dazu gehören eine ausreichende Gesundheitsversorgung, die Ermöglichung von Familiennachzug und die Abschaffung der Residenzpflicht. Auf europäischer Ebene ist unter anderem die Schaffung sicherer und legaler Einreisewege zur Schutzgewährung, ein Stopp der als Schlepperbekämpfung deklarierten Flüchtlingsbekämpfung und die Beendigung rechtswidriger Rückschiebungen das Gebot der Stunde. Die Dublin-Verordnung, der zufolge das Land, in dem Asylsuchende zuerst EU-Boden berühren, für ihr Verfahren zuständig ist, muss aufgehoben und reichere EU-Länder weiter nördlich stärker in die Verantwortung genommen werden. Es kann nicht sein, dass das hoch verschuldete Griechenland die Hauptlast der Flüchtlingsaufnahme trägt. Insgesamt müssen Deutschland und die EU – ihrer Rolle in der Welt entsprechend – mehr Flüchtlinge, Migrantinnen und Migranten aufnehmen und dafür legale und sichere Zugangswege schaffen.

Eine Anrechnung der Ausgaben für Flüchtlinge im Inland auf den Anteil der öffentlichen Mittel der Entwicklungszusammenarbeit am Bruttonationaleinnkommen (BNE) sollte für Deutschland wie für andere OECD-Länder ausgeschlossen sein (vgl. auch Kapitel II.23). Ausgaben für Flüchtlinge hierzulande sind zwar sehr wichtig und sollten erhöht werden, tragen jedoch nicht zur sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung in den Kooperationsländern der Entwicklungszusammenarbeit bei.

Im Hinblick auf die Entwicklungszusammenarbeit müssen Deutschland und andere Geberländer von einer Konditionalisierung der Gelder absehen, die die Zahlung an Gegenleistungen wie Grenzschutz und Migrationskontrolle bindet. Eine migrationspolitische Zusammenarbeit mit diktatorischen Regimen, die systematisch Menschenrechte verletzen, muss ausgeschlossen sein. Überhaupt ist die Politik der Verschiebung der Außengrenzen und die Kriminalisierung von Migration zu unterlassen. Auch tiefgreifende, strukturverändernde Eingriffe in Ländern des globalen Südens, die als Entwicklungszusammenarbeit deklariert werden oder Entwicklungszusammenarbeit als Druckmittel verwenden, vor allem aber den wirtschaftlichen Interessen der Geberländer und internationaler Unternehmen dienen, darf es nicht geben.

Anstelle von militärischen Interventionen, bei denen eigene Interessen im Vordergrund stehen, und Rüstungsexporten gilt es, zur Beendigung von Kriegen und Verfolgung beizutragen. Menschen, die vor Krieg, gewaltsamen Konflikten oder Verfolgung wegen ihrer „Rasse, Religion, Nationalität, politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe“ fliehen, haben im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention Anspruch auf Zuflucht und Schutz. So wichtig und schützenswert die Genfer Flüchtlingskonvention und das Asylrecht sind, braucht es doch deren Ergänzung durch internationale Normen, die Migration außerhalb von Krieg und politischer Verfolgung regeln. Zu bedenken wäre dabei z.B. die Rechtsstellung von Klimaflüchtlingen, oder die Chancen, die in einer zirkulären Migration liegen. Aber auch die Frage von Kompensationen für die Länder im Süden sollte erneut gestellt werden, die im Rahmen des sog. Brain Drain nun schon seit Jahrzehnten zur Linderung des Fachkräftemangels im Norden beitragen.

Was Klimawandel und Umweltzerstörung anbelangt, sind die Länder des globalen Nordens mit ihrer Produktions- und Lebensweise besonders gefordert, auf eine deutliche Begrenzung von Umweltzerstörung und Ressourcenverbrauch hinzuwirken und diejenigen Länder und Menschen zu unterstützen, die deren Folgen am heftigsten zu spüren bekommen. Um Armut und Ungleichheit zu bekämpfen, muss außerdem ein gerechtes Steuersystem eingeführt werden, das über nationale Regelungen hinaus globale Lösungen bietet, um Steuerflucht und -vermeidung entgegenzuwirken, so dass mehr Steuergelder für die öffentliche Daseinsvorsorge eingesetzt werden können. Die Gefährdung der öffentlichen Daseinsvorsorge ist auch der Grund, warum die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPAs) zwischen der EU und den AKP-Staaten sofort zu beenden sind. Eine Erpressung ärmster Länder mit der Drohung, Entwicklungszusammenarbeit einzustellen, wenn sie ihre Märkte nicht für europäische Produkte, Dienstleistungen und Investitionen öffnen, wie zuletzt gegenüber Kenia praktiziert, ist inakzeptabel.[5] Außerdem muss die fehlgeleitete Agrarpolitik Deutschlands und der EU beendet und müssen die Landrechte von Kleinbäuerinnen und -bauern im globalen Süden gesichert werden, um Land-, Wasser- und Rohstoffraub zu verhindern. Zugleich müssen sie vor Dumpingprodukten aus dem globalen Norden geschützt werden.

Positiv formuliert brauchen wir Alternativen zur herrschenden profit- und wachstums­orientierten Ökonomie wie die Weiterentwicklung genossenschaftlicher Ideen, die Durchsetzung internationaler Sozial- und Arbeitsstandards und schließlich Überlegungen, wie öffentliche Daseinsvorsorge über alle Grenzen hinweg ausgeweitet und z.B. über einen Internationale Fonds für Gesundheit sichergestellt werden kann, wie ihn medico international seit vielen Jahren fordert. Die Bundesregierung ist aufgefordert, bei der Schaffung einer globalen sozialen Infrastruktur, die allen Menschen an allen Orten der Welt Zugang zu Bildung, Gesundheit und anderen essentiellen Gemeingütern sichert, aktiv mitzuwirken. Es gilt, Bundesentwicklungsminister Müller ernst zu nehmen, der bekannte, dass es ein Irrweg sei zu glauben, Deutschland könne seinen Wohlstand dauerhaft auf Kosten anderer realisieren. Die Forderung nach globaler Umverteilung, die Minister Müller am Rande der UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Addis 2015 aufgestellt hat, ist in konkrete Politik zu überführen, um bei der Behebung von Fluchtursachen voranzukommen.

Fußnoten

[1] Vgl. European Union (2015). Was die Implementierung dieser Maßnahmen zur „besseren Regulierung von Migration“ anbelangt, wird in diesem EU-Papier zum Khartoum-Prozess explizit die staatliche deutsche Entwicklungsorganisation GIZ erwähnt. Auch die oben erwähnte IOM und das UNHCR, die in der 2030-Agenda nun die Gelegenheit sehen, Migration besser zu steuern, sind an diesen Prozessen beteiligt. So hat die IOM kürzlich in Niger ein EU-finanziertes Büro eröffnet, das explizit dafür sorgen soll, Menschen von der Weiterreise in Richtung Nordafrika und Europa abzuhalten. Und der UNHCR unterstützt seit Jahren Regierungen in Ländern wie Marokko und der Türkei darin, ihre Selektionsmechanismen zu perfektionieren, um „echte Flüchtlinge“ von „illegalen Migranten“ zu unterscheiden.

[2] Vgl. Weber (2016).

[3] Vgl. Humburg/Bommert (2015).

[4] Der Rat für Migration ist ein Zusammenschluss von über hundert Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, der die Politik der Bundesregierung in Fragen der Migration und Integration kritisch begleitet.

[5] Vgl. Zierhut (2015).


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