Die WHO

Die Weltgesundheitsorganisation ist Spielball der Akteure globaler Gesundheitspolitik und ihrer Interessen. Ein Hintergrundtext von Dr. Andreas Wulf.

Mit einer annähernden Zweidrittel Mehrheit wurde im Mai von den 194 Mitgliedsstaaten der Weltgesundheitsorganisation der neue Generaldirektor (DG) gewählt. Der ehemalige äthiopische Gesundheits- und Außenminister Dr. Tedros Ghebreyesus setzte sich dabei im letzten Wahlgang überraschend eindeutig gegen den Briten und langjährigen WHO Funktionär David Nabarro durch, ein Ergebnis, das auch als Erfolg des „globalen Südens“ gegen die finanz- und einflussstarken Länder des globalen Nordens gewertet wurde.^[1]

Überhaupt war dies die erste direkte Wahl der Mitgliederversammlung eines DGs, zuvor war diese oberste Position im Exekutivrat verhandelt und dann nur noch abgesegnet worden.

Ist dies nun der Ausdruck einer größeren Transparenz und Rechenschaftspflicht dieser Weltgesundheitsbehörde und erreicht sie damit eine größere Unabhängigkeit, Legitimität und Wirksamkeit in der Landschaft der Globalen Gesundheitspolitik, die in den letzten 15-20 Jahren immer unübersichtlicher und überfüllt von allerlei Globalen Gesundheitspartnerschaften, thematischen Initiativen und Programmen und Stiftungen geworden ist?

Das bleibt erstmal zu bezweifeln. Tatsächlich steht diese imposante Organisation mit mehr als 7.000 Mitarbeiter*innen in 150 Länderbüros, 6 Regionalbüros in vier Kontinenten, einem Hauptquartier in Genf und 6 offiziellen Sprachen auf mehr als tönernen Füßen. Ihr Jahresbudget ist mit etwas mehr als 2,2 Mrd USD kaum größer als das des Genfer Universitätshospitals. Die Mitgliedsbeiträge der 194 Staaten, die die finanzielle Selbständigkeit der WHO sichern sollen, machen nur noch 20% dieses Budgets aus, mehr als Dreiviertel sind thematisch und projektgebundene Mittel^[2], über die die Geber wesentlich mehr Einfluss auf die tatsächlichen Arbeitsschwerpunkte der Organisation nehmen, als es die Mitgliedstaaten mit ihren Resolutionen und Appellen in der jährlichen Vollversammlung und dem rotierend besetzten 34 köpfigen Exekutivrat tun.

Die WHO, nur ein Dienstleister für die Geldgeber?

Vor allem die großen Mitgliedstaaten des globalen Norden bestimmen hier wesentlich mit, traditionell stark engagiert sind die USA, Großbritannien, die EU, Kanada, Japan, in letzter Zeit hat auch Deutschland nachgelegt, und weitere externe Finanzgeber, unter denen sich in den letzten Jahren vor allem die Gates Stiftung als größter und stärkster Akteur hervorgetan hat und zweitweise hinter den USA auf Platz zwei bei den projektgebundenen Spenden steht^[3].

Dieses Missverhältnis ist nicht neu und immer wieder Anlass zur Debatte. Der Vorwurf an die WHO, de facto zu einem „Dienstleister“ in Sachen Globaler Gesundheitspolitik für gut zahlende Geber zu werden, wird gerade von kritischer zivilgesellschaftlicher Seite erhoben, wie sie sich seit 2016 im Geneva Global Health Hub zusammengeschlossen hat, in dem auch medico aktiv ist.

Auffällig ist dabei vor allem, wofür die WHO Geld bekommt und wofür nicht: einem umfangreich finanzierten Programm zur Ausrottung des Poliovirus stehen völlig unterfinanzierte Programme, wie das zur Förderung unentbehrlicher Arzneimittel, gegenüber. Das ist kein Zufall: einem eher technisch umsetzbaren Impfprogramm, mit dem man Erfolge in Form von geretteten Kinderleben medial gut darstellen kann, sind Geldgeber aus den reichen Ländern wie die Gates und die Rotary Club Stiftungen eher zugetan als einem Arbeitsfeld, das die lokale Produktion und Qualifizierung von Generikaalternativen zu patentierten Markenmedikamenten fördern will. Und mit den vielen Arbeitsstellen, die in den Länderbüros der WHO für das globale Polio Impfprogramm finanziert werden, sind auch die Länder des globalen Südens durchaus zufrieden.

Die Bereitschaft, hier mit höheren Mitgliedsbeiträgen die WHO substantiell in ihrer Selbständigkeit zu stärken, ist allerdings nicht nur bei den reichen Mitgliedern minimal, gerade die BRICS-Staaten China, Brasilien, Russland müssten neben den USA bei einer Neujustierung der Mitgliedbeiträge wie von der WHO vorgeschlagen kräftig nachlegen. Ein Minimalkompromiss, der bei der diesjährigen Weltgesundheitsversammlung im Mai erreicht wurde, war eine seit vielen Jahren erste Erhöhung der Pflichtbeiträge um 3%. Das ist nicht mehr als eine symbolische Geste, sie kann kaum reale Abhilfe bei den Finanzierungsengpässen schaffen.

Abhängig von externen Akteuren

So bleibt die WHO abhängig von externen Akteuren und versucht die damit verbundenen Interessenkonflikte zu managen. Mehr schlecht als recht sagen die KritikerInnen vom Geneva Global Health Hub, und verweisen auf das neue Rahmenabkommen FENSA^[4], das sich die WHO gegeben hat in ihrem Umgang mit „Non State Actors“. Eine kritische Überprüfung der eigenen Interessen dieser Akteure bleibt unzureichend – oder welche kritische Haltung zu „big food“ und „big pharma“ kann man von der Gates Foundation erwarten, deren Gelder auch aus den Profiten von Großunternehmen der Nahrungsmittel- und Pharmaindustrie stammen? Dass die WHO bereits zweimal das Ehepaar Gates als „special speaker“ zu ihrer Jahresversammlung einlud und die Stiftung jetzt gar den Status der „official relations“ bekommen hat, verstärkt dieses Misstrauen noch^[5].

Nicht weniger bedenklich sind die vielen Möglichkeiten der Einflussnahme durch die Hintertüren der internationalen Politik und vermeintlich unpolitischer Fachleute.

Ein besonders krasser Fall ist das faktische Knebelabkommen der WHO mit der Internationalen Atomenergie Organisation (IAEO) aus dem Jahr 1959, die unabhängige Stellungnahmen der WHO zu den Gesundheitsgefahren radioaktiver Strahlung auch bei großen Unfällen wie Tschernobyl oder Fukoshima systematisch verhindert^[6].

Aber auch im „ureigenen“ Terrain der Bekämpfung weltweiter Krankheitsausbrüche sind Kontroversen um ihre Unparteilichkeit keine Seltenheit. Eine große Debatte entspann sich etwa bei der weltweiten Schweinegrippe-Epidemie (H1N1-Virus) 2009, die die WHO zu einer globalen Pandemie erklärte und enorme Ressourcen in die Bereitstellung von Medikamenten und einen neuen Impfstoff investiert wurden, obwohl die Gefährlichkeit des Erregers weniger bedrohlich war als zunächst vermutet. Die die WHO beratenden Impfstoffexperten hatten offenbar finanzielle Verbindungen zu den großen Impfstoffherstellern, die sich davon ein einträgliches Geschäft versprachen^[7].

Ebenso gab es erbitterte Auseinandersetzungen um die Verfügbarkeit des neu entwickelten Impfstoffes, der von den finanzkräftigen Staaten vorbestellt wurde, während die Länder des Südens befürchteten, leer auszugehen oder die hohen Preise nicht bezahlen zu können^[8].

Wurde hier der WHO problematische Panikmache vorgeworfen, erschien ihr Handeln in der Ebola-Krise 2014/15 viel zu zögerlich. Hier machten sich besonders auch die lokalen und regionalen politischen Einflussnahmen bemerkbar. Sowohl die betroffenen Staaten in Westafrika als auch das afrikanische Regionalbüro hatten die Einschätzungen der drohenden Ausbreitung der Epidemie lange zurückgehalten, um eine Isolation der Länder zu verhindern – und trotz gegenteiliger Empfehlungen kam es genau zu diesem „cordon sanitaire“ , der die lokalen Ökonomien weit über die Monate der Epidemie hinaus massiv schädigte.^[9]

Solche Fehlentwicklungen sollen nun mit konkreten Strukturreformen innerhalb der WHO beantwortet werden, die verschiedenen Ebenen der WHO besser miteinander vernetzt werden und schneller auf solche Situationen reagieren können^[10]. Auch hier zeigt sich aber, dass die Mitgliedsländer zwar schnell mit der Kritik an der WHO bei der Hand sind, aber zögerlich wenn sie selbst gefordert sind. Beispiel: der „Emergency Contingency Fund“, mit dem die schnelle Handlungsfähigkeit der WHO in solchen Epidemie Fällen in Zukunft gestärkt werden soll. Auch zwei Jahre nach seiner Etablierung sind von den 100 Mio. USD gerade 41 Mio. beisammen – außer Deutschland, Japan und Großbritannien sind keine nennenswerten Mittel der Mitgliedsstaaten eingegangen.^[11]

Zurück zum Kerngeschäft

Nicht weniger wichtig ist es aber, dass die WHO sich selbst nicht nur als technische und administrative Behörde wahrnimmt, sondern auch zu ihrem menschenrechtlichen „Kerngeschäft“ zurückfindet, wie es im Mandat ihrer Gründungsdokumente verankert ist^[12]:

Gesundheit wird dort als ein umfassendes (nicht nur physisches, sondern auch psychisches und soziales) Wohlergehen benannt, das ein Recht auf die bestmögliche erreichbare Gesundheit für Alle im Blick hat – und dabei nicht nur das Recht auf gute Gesundheitsversorgung, sondern auch die sozialen Grundbedingungen für Gesundheit: Ernährungssicherung, gute Wasserversorgung, sanitäre Einrichtungen, Wohn- und Arbeitsverhältnisse, Diskriminierungsfreiheit für Minderheiten, zivile Konfliktlösungen.

Auch dies hat Tradition in der WHO – von der bekannten Primary Health Care-Strategie der 1970er Jahre, die bis heute von GesundheitsaktivistInnen verteidigt wird^[13], bis hin zum Bericht der Kommission für Soziale Determinanten der Gesundheit, in der unzweideutig festgestellt wurde, dass soziale Ungleichheit im großen Maßstab tötet^[14].

Hier ist die Stimme der WHO wichtig, sie darf die Konflikte mit einer Wirtschaftspolitik der Welthandelsorganisation WTO nicht scheuen, wenn dort Patentregeln verhandelt werden, die den Zugang zu lebensnotwendigen Medikamenten für Alle verhindern, ebenso wenig wie sie nicht allein eine Dienerin oder Dienstleisterin ihrer Mitgliedsstaaten sein darf:

Gerade für den neuen Generaldirektor, der aus einem Land kommt, in der es in staatsoffizieller Lesart keine Cholera-Ausbrüche gibt, sondern nur solche von „wässerigem Durchfall“ , weil sich die Cholera-Erreger angeblich aufgrund mangelnder Laborkapazitäten nicht nachweisen lassen^[15], muss hier zeigen, dass der Anspruch der WHO als die „führende und koordinierende Institution der Weltgesundheit“ auch tatsächlich die Unabhängigkeit erreicht, die für dies Rolle notwendig ist.

Dr. Andreas Wulf ist Gesundheitsreferent bei medico international.